Hợp đồng BT, viết tắt của Build – Transfer, tức xây dựng – chuyển giao, là hình thức nhà đầu tư bỏ vốn xây một công trình hạ tầng, xây xong chuyển giao ngay cho Nhà nước, và được Nhà nước thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện một dự án khác, hoặc bằng tiền, hoặc bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình khác. Ở Việt Nam, dạng phổ biến nhất trong giai đoạn trước là "đổi đất lấy hạ tầng": nhà đầu tư làm một con đường, một trụ sở, đổi lại được giao một khu đất để làm dự án nhà ở, thương mại.
Loại hợp đồng này đã tạo ra nhiều công trình nhưng cũng gây ra nhiều sai phạm được cơ quan thanh tra, kiểm toán chỉ ra, nên đã bị dừng áp dụng cho dự án mới khi Luật PPP 2020 có hiệu lực. Những năm gần đây, BT được bàn lại với cách làm chặt hơn. Bài giải thích cơ chế theo nguyên lý, không đánh giá dự án cụ thể.
BT khác các loại hợp đồng PPP khác ở đâu
Ở BOT, nhà đầu tư thu hồi vốn bằng chính công trình mình xây, qua tiền người dùng trả. Ở BTL, BLT, Nhà nước trả tiền định kỳ theo chất lượng dịch vụ trong nhiều năm. Ở BT, nhà đầu tư không vận hành công trình, không thu phí, mà nhận thanh toán một lần hoặc theo đợt, phổ biến nhất là bằng một khu đất có giá trị tương đương.
Điểm đặc thù này khiến BT trở thành công cụ hấp dẫn với địa phương thiếu vốn nhưng có quỹ đất: không cần chi tiền ngân sách mà vẫn có công trình. Với nhà đầu tư, BT hấp dẫn vì lợi nhuận thực sự thường không nằm ở công trình hạ tầng, mà ở khu đất được nhận để phát triển dự án bất động sản.
Chính vì giá trị nằm ở đất, toàn bộ tính công bằng của một hợp đồng BT phụ thuộc vào câu hỏi: khu đất được định giá đúng chưa, và công trình được tính giá đúng chưa. Nếu đất bị định giá thấp, công trình bị tính giá cao, phần chênh lệch là thất thoát của Nhà nước.
Ngoài thanh toán bằng đất, BT còn có thể thanh toán bằng tiền ngân sách trả sau hoặc bằng quyền khai thác một công trình khác. Thanh toán bằng tiền về bản chất là Nhà nước vay của nhà đầu tư để làm công trình rồi trả dần, nên phải tính như một khoản nghĩa vụ ngân sách. Trong thực tế giai đoạn trước, dạng thanh toán bằng quỹ đất chiếm phần lớn và là dạng gây tranh luận nhiều nhất.
Một hợp đồng BT kiểu cũ diễn ra thế nào
Trình tự dưới đây mô tả theo nguyên lý cách nhiều dự án BT được thực hiện trong giai đoạn trước năm 2021; mỗi dự án có chi tiết riêng.
- Địa phương xác định nhu cầu công trình, như một tuyến đường, một trụ sở, một công viên, và quỹ đất có thể dùng để thanh toán.
- Nhà đầu tư được lựa chọn, nhiều trường hợp qua chỉ định hoặc đấu thầu với ít nhà đầu tư tham gia.
- Hai bên ký hợp đồng, trong đó ghi giá trị công trình và khu đất thanh toán, có khi khu đất được xác định trước khi định giá xong.
- Nhà đầu tư xây công trình, nghiệm thu, chuyển giao cho Nhà nước.
- Khu đất thanh toán được giao cho nhà đầu tư, giá trị đất được xác định và đối trừ với giá trị công trình, phần chênh lệch hai bên thanh toán cho nhau.
- Nhà đầu tư phát triển dự án trên khu đất được giao, thường là nhà ở, thương mại.
Ở nhiều dự án, bước giao đất diễn ra trước hoặc song song với bước xây công trình, và bước định giá đất diễn ra muộn hoặc theo phương pháp không phản ánh giá thị trường. Đây là chỗ phát sinh phần lớn vấn đề.
Vì sao BT bị dừng
Định giá đất thấp. Khu đất thanh toán không qua đấu giá, giá trị được xác định theo bảng giá hoặc phương pháp chưa sát thị trường, dẫn tới Nhà nước nhận về công trình có giá trị thấp hơn khu đất đã giao.
Giá trị công trình bị đẩy lên. Công trình được tính chi phí cao hơn mức hợp lý, hoặc điều chỉnh tăng nhiều lần, trong khi không có cạnh tranh thực sự.
Ít cạnh tranh. Nhiều dự án được chỉ định nhà đầu tư, không có cơ chế để biết liệu có nhà đầu tư khác chịu làm với điều kiện tốt hơn không.
Giao đất trước, làm sau. Khi đất được giao trước mà công trình chậm hoặc không làm, Nhà nước mất cả đất lẫn công trình đúng hạn.
Công trình chưa thật sự cần. Một số công trình như trụ sở, công viên ở vị trí phục vụ chủ yếu cho khu đất của chính nhà đầu tư, không phải nhu cầu ưu tiên của địa phương.
Khó kiểm soát. Hợp đồng BT nằm ngoài kế hoạch đầu tư công, nên không chịu các vòng kiểm soát ngân sách thông thường, trong khi thực chất là dùng tài sản công.
Dừng như thế nào
Luật PPP 2020, có hiệu lực từ 01/01/2021, không đưa BT vào danh mục loại hợp đồng PPP. Cùng với đó, các quy định chuyển tiếp yêu cầu dừng triển khai dự án mới theo hình thức BT, chỉ cho phép các dự án đã ký hợp đồng tiếp tục theo hợp đồng và theo quy định chuyển tiếp. Kể từ đó, địa phương không còn công cụ đổi đất lấy hạ tầng cho dự án mới.
Việc dừng kéo theo hai hệ quả. Một là nhiều dự án BT dở dang, đã ký trước năm 2021, phải xử lý: thanh toán phần đã làm, giao đất theo cam kết, hay điều chỉnh. Việc này kéo dài nhiều năm ở một số địa phương. Hai là các địa phương phải tìm nguồn khác cho hạ tầng đô thị: đấu giá quyền sử dụng đất để lấy tiền rồi đầu tư công, hoặc dùng các loại hợp đồng PPP còn lại.
Đấu giá đất rồi dùng tiền đầu tư công là cách minh bạch hơn về giá đất, nhưng tách rời hai việc mà BT từng gộp lại: thu tiền đất và xây công trình. Địa phương phải đi qua đủ thủ tục đầu tư công, kéo dài thời gian. Đây là lý do một số địa phương lớn tiếp tục kiến nghị cho phép dùng lại BT với cách làm chặt hơn.
BT được bàn lại: những thay đổi theo thông tin công bố
Theo thông tin công bố từ năm 2023, một số cơ chế đặc thù cho đô thị lớn đã cho phép thí điểm lại hợp đồng BT với điều kiện riêng. Năm 2025, Quốc hội sửa đổi pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư, theo thông tin công bố, đưa hợp đồng BT trở lại với cách thanh toán và kiểm soát được quy định chặt hơn. Chi tiết về điều kiện, cách thanh toán và thủ tục cần tra văn bản hiện hành, vì phần hướng dẫn đang tiếp tục được ban hành.
Những điểm thường được nêu khi bàn lại BT là: quỹ đất thanh toán phải được định giá theo nguyên tắc thị trường hoặc thông qua cơ chế cạnh tranh; nhà đầu tư phải được lựa chọn qua cạnh tranh; công trình phải nằm trong quy hoạch và kế hoạch, thật sự cần thiết; thanh toán gắn với tiến độ hoàn thành công trình; và giá trị công trình được kiểm soát như dự án dùng vốn nhà nước.
Khi đọc tin về một dự án BT mới, bạn nên kiểm tra các điểm trên có được thể hiện trong văn bản phê duyệt hay không. BT là công cụ, không tốt cũng không xấu tự thân; vấn đề luôn nằm ở cách định giá và mức độ cạnh tranh.
Người dân và doanh nghiệp đọc tin về BT thế nào
Tin về dự án BT thường gắn với hai địa điểm: nơi xây công trình và nơi giao đất thanh toán. Khi gặp loại tin này, những câu hỏi sau giúp hiểu đúng:
- Công trình hạ tầng được xây là gì, có nằm trong quy hoạch và kế hoạch đã được phê duyệt trước đó hay mới xuất hiện cùng dự án?
- Khu đất thanh toán nằm ở đâu, diện tích bao nhiêu, được định giá theo cách nào và vào thời điểm nào?
- Nhà đầu tư được chọn qua đấu thầu cạnh tranh hay chỉ định, có bao nhiêu nhà đầu tư tham gia?
- Thứ tự thực hiện là xây công trình trước rồi giao đất, hay giao đất trước hoặc song song?
- Nếu bạn sống trong khu đất thanh toán hoặc khu xây công trình, kế hoạch thu hồi đất và bồi thường đã được thông báo chưa?
- Doanh nghiệp đang thuê đất, nhà xưởng gần khu vực nên hỏi về thay đổi đường giao thông, đấu nối hạ tầng trong thời gian thi công.
Câu trả lời cho những câu hỏi này thường nằm trong văn bản phê duyệt dự án và kết quả lựa chọn nhà đầu tư. Một dự án minh bạch sẽ có đủ thông tin; thiếu thông tin là lý do để hỏi thêm, chưa phải bằng chứng của sai phạm.
So sánh ba cách địa phương có công trình bằng giá trị đất
Bảng mô tả theo nguyên lý; mỗi cách có thủ tục chi tiết riêng trong pháp luật hiện hành.
| Cách làm | Tiền đất vào đâu | Công trình do ai xây | Điểm mạnh | Điểm yếu |
|---|---|---|---|---|
| Đấu giá đất rồi đầu tư công | Nộp ngân sách | Nhà thầu do chủ đầu tư nhà nước chọn | Giá đất minh bạch, kiểm soát ngân sách đầy đủ | Chậm, phải qua nhiều thủ tục |
| BT kiểu cũ | Không qua ngân sách, đối trừ trực tiếp | Nhà đầu tư | Nhanh, không cần vốn ngân sách ngay | Khó kiểm soát giá đất và giá công trình |
| BT theo khung mới, theo thông tin công bố | Theo cơ chế thanh toán luật quy định | Nhà đầu tư chọn qua cạnh tranh | Kết hợp tốc độ với kiểm soát | Phụ thuộc chất lượng định giá và giám sát |
Với người dân sống cạnh khu đất thanh toán, cả ba cách đều dẫn tới việc khu đất được phát triển thành dự án. Khác biệt nằm ở chỗ Nhà nước thu về giá trị công bằng đến đâu, điều ảnh hưởng gián tiếp tới ngân sách dùng cho các công trình khác.
Câu hỏi thường gặp
Hợp đồng BT hiện nay còn được áp dụng không?
Luật PPP 2020 khi ban hành không có hợp đồng BT và dự án BT mới bị dừng từ năm 2021. Theo thông tin công bố, các thay đổi pháp luật sau đó đã cho phép thí điểm và đưa BT trở lại với điều kiện chặt hơn. Bạn cần tra văn bản hiện hành để biết điều kiện và phạm vi áp dụng.
Vì sao BT hay bị gọi là đổi đất lấy hạ tầng?
Vì ở dạng phổ biến, nhà đầu tư xây công trình hạ tầng và được thanh toán bằng một khu đất để làm dự án khác, thay vì nhận tiền ngân sách. Giá trị công trình và giá trị khu đất được đối trừ với nhau, nên thực chất là trao đổi công trình lấy đất.
Các dự án BT ký trước năm 2021 được xử lý thế nào?
Các dự án đã ký hợp đồng trước khi Luật PPP 2020 có hiệu lực được tiếp tục thực hiện theo hợp đồng và quy định chuyển tiếp. Với những dự án gặp vướng mắc như chưa thanh toán, chưa giao đất, việc xử lý được thực hiện theo các văn bản hướng dẫn và quyết định riêng của cơ quan có thẩm quyền.
BT có lợi cho địa phương không?
BT giúp địa phương có công trình nhanh mà không cần chi ngân sách ngay. Lợi hay hại phụ thuộc việc khu đất thanh toán được định giá có sát thị trường không, giá trị công trình có hợp lý không và nhà đầu tư có được chọn qua cạnh tranh không. Thiếu những điều kiện đó, địa phương có thể chịu thiệt.
Người dân có đất bị thu hồi cho dự án BT được bồi thường khác không?
Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện theo Luật Đất đai 2024, không phụ thuộc vào việc công trình hay khu đất thanh toán thuộc dự án BT hay dự án khác. Người có đất bị thu hồi có quyền được thông báo, lấy ý kiến về phương án bồi thường và khiếu nại theo quy định.
Làm sao biết một dự án có phải là BT không?
Loại hợp đồng được ghi trong quyết định chủ trương đầu tư, quyết định phê duyệt dự án và thông báo lựa chọn nhà đầu tư. Dấu hiệu thường thấy là công trình hạ tầng đi kèm với việc giao một khu đất khác cho cùng nhà đầu tư. Bạn hỏi cơ quan có thẩm quyền hoặc tra văn bản phê duyệt.
