Luật PPP 2020 quy định sáu loại hợp đồng chính, chia thành hai nhóm: nhóm nhà đầu tư thu tiền từ người dùng hoặc bán sản phẩm, gồm BOT, BTO, BOO và O&M; và nhóm Nhà nước thanh toán cho nhà đầu tư theo chất lượng dịch vụ, gồm BTL và BLT. Ngoài ra luật cho phép hợp đồng hỗn hợp kết hợp các loại trên.
Các chữ cái không phải ký hiệu ngẫu nhiên: mỗi chữ là một bước, thứ tự chữ là thứ tự các bước. Hiểu cách đọc tên, bạn sẽ đoán được ngay ai sở hữu công trình lúc nào, ai thu tiền và rủi ro nằm ở đâu. Bài so sánh từng loại và đưa một ví dụ giả định để thấy vì sao cùng một công trình có thể chọn loại hợp đồng khác nhau.
Đọc tên hợp đồng: mỗi chữ là một bước
Chữ B là Build, xây dựng. Chữ O là Operate, vận hành, kinh doanh, hoặc Own, sở hữu, tuỳ vị trí. Chữ T là Transfer, chuyển giao công trình cho Nhà nước. Chữ L là Lease, ở đây hiểu là Nhà nước thuê dịch vụ và thanh toán. Thứ tự chữ cho biết thứ tự các việc xảy ra.
Ví dụ BOT là xây, vận hành, rồi chuyển giao: nhà đầu tư xây xong thì giữ và kinh doanh công trình trong thời hạn hợp đồng, hết hạn mới chuyển giao. BTO là xây, chuyển giao, rồi vận hành: công trình được chuyển giao cho Nhà nước ngay khi xây xong, nhưng nhà đầu tư được quyền kinh doanh trong thời hạn. Hai loại trông giống nhau nhưng khác nhau ở chỗ ai là chủ sở hữu công trình trong suốt thời gian vận hành.
BOO là xây, sở hữu, vận hành, không có chữ T nên không chuyển giao: hết thời hạn hợp đồng, công trình vẫn thuộc nhà đầu tư. O&M không có chữ B: Nhà nước đã có công trình, giao cho nhà đầu tư vận hành, bảo dưỡng trong thời hạn. BTL và BLT có chữ L: Nhà nước là bên thuê dịch vụ và trả tiền cho nhà đầu tư, thay vì người dùng trả.
Bảng so sánh sáu loại hợp đồng
Bảng mô tả theo nguyên lý của Luật PPP 2020; điều khoản cụ thể của mỗi dự án do hợp đồng quy định.
| Loại | Ai sở hữu trong thời hạn | Tiền về từ đâu | Chuyển giao | Hay gặp ở |
|---|---|---|---|---|
| BOT | Nhà đầu tư nắm quyền khai thác, chưa chuyển giao | Người dùng trả phí, giá dịch vụ | Khi hết thời hạn | Đường, cầu thu phí, nhà máy nước |
| BTO | Nhà nước, ngay sau khi xây xong | Người dùng trả trong thời hạn kinh doanh | Ngay sau khi xây | Công trình Nhà nước muốn nắm sở hữu sớm |
| BOO | Nhà đầu tư | Người dùng, bên mua sản phẩm | Không chuyển giao | Nhà máy điện, xử lý chất thải |
| O&M | Nhà nước, nhà đầu tư chỉ vận hành | Người dùng, hoặc theo thoả thuận | Trả lại khi hết hạn | Công trình đã có cần vận hành chuyên nghiệp |
| BTL | Nhà nước, ngay sau khi xây xong | Nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ | Ngay sau khi xây | Bệnh viện, trường học, chiếu sáng |
| BLT | Nhà đầu tư trong thời hạn | Nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ | Khi hết thời hạn | Xử lý nước thải, hạ tầng công nghệ thông tin |
Điểm cần nhớ: với BTL và BLT, rủi ro doanh thu gần như không còn với nhà đầu tư vì Nhà nước trả tiền, đổi lại nhà đầu tư chịu rủi ro chất lượng: dịch vụ không đạt tiêu chuẩn thì bị trừ tiền. Với nhóm thu phí từ người dùng, rủi ro lưu lượng, nhu cầu là rủi ro lớn nhất của nhà đầu tư.
Nhóm thu tiền từ người dùng: BOT, BTO, BOO, O&M
Bốn loại này phù hợp với công trình mà người dùng có thể đo và trả tiền theo mức dùng: xe qua trạm, khối nước sạch, số điện bán ra, tấn rác xử lý. Nhà đầu tư dựa vào dự báo nhu cầu để tính thời gian thu hồi vốn và mức phí. Dự báo sai, như lưu lượng xe thấp hơn nhiều so với tính toán, là nguyên nhân phổ biến nhất khiến dự án thua lỗ hoặc phải đàm phán lại.
Trong nhóm này, BOT là loại quen thuộc nhất ở Việt Nam, gắn với hình ảnh trạm thu phí trên quốc lộ và cao tốc. Mức phí, lộ trình tăng phí và thời gian thu được thoả thuận trong hợp đồng và cần sự chấp thuận của cơ quan nhà nước; nhà đầu tư không được tự ý thay đổi.
BOO hợp với công trình mà Nhà nước không cần nắm sở hữu lâu dài, như một số nhà máy điện bán điện theo hợp đồng mua bán dài hạn. O&M thì phục vụ trường hợp ngược lại: Nhà nước đã xây công trình bằng vốn công nhưng muốn thuê một đơn vị chuyên nghiệp vận hành để nâng chất lượng, ví dụ một nhà máy xử lý nước thải đô thị. Với nhóm thu phí từ người dùng, Luật PPP còn có cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu, được trình bày ở bài riêng.
Nhóm Nhà nước trả tiền: BTL và BLT
Có những dịch vụ công khó hoặc không nên thu tiền trực tiếp từ người dùng: chiếu sáng đường phố, phần lớn dịch vụ của trường học, bệnh viện công, xử lý nước thải ở nơi phí thoát nước còn thấp. Với các công trình này, BTL và BLT cho phép nhà đầu tư bỏ vốn xây và cung cấp dịch vụ, còn Nhà nước trả tiền định kỳ trong suốt thời hạn hợp đồng.
Khác biệt giữa hai loại nằm ở thời điểm chuyển giao. Với BTL, công trình chuyển giao cho Nhà nước ngay khi xây xong, nhà đầu tư sau đó cung cấp dịch vụ và nhận tiền thuê. Với BLT, nhà đầu tư giữ công trình và cung cấp dịch vụ trong thời hạn, hết hạn mới chuyển giao. Ở cả hai, khoản tiền Nhà nước trả gắn với chất lượng dịch vụ đo được: đèn sáng đủ giờ, phòng bệnh đủ chuẩn, nước thải đầu ra đạt quy chuẩn.
Vì Nhà nước phải trả tiền định kỳ nhiều năm, khoản thanh toán phải được bố trí trong kế hoạch vốn, nên BTL, BLT thực chất là cách trả chậm cho một công trình công, kèm dịch vụ vận hành. Nó giải được bài toán thiếu vốn lúc đầu, nhưng tạo nghĩa vụ ngân sách dài hạn cần được tính đủ.
Rủi ro chia ra sao giữa hai bên
Rủi ro xây dựng. Vượt chi phí, chậm tiến độ do lỗi của nhà đầu tư thường thuộc nhà đầu tư. Chậm do Nhà nước giao mặt bằng muộn thì được xử lý theo hợp đồng.
Rủi ro nhu cầu, doanh thu. Với nhóm thu phí, chủ yếu thuộc nhà đầu tư, có cơ chế chia sẻ trong một số trường hợp; với BTL, BLT, gần như thuộc Nhà nước.
Rủi ro vận hành, chất lượng. Thuộc nhà đầu tư ở mọi loại hợp đồng có vận hành: dịch vụ không đạt thì bị phạt, bị trừ tiền.
Rủi ro chính sách, pháp luật. Khi Nhà nước thay đổi quy hoạch, chính sách làm ảnh hưởng tới dự án, hợp đồng thường có cơ chế điều chỉnh hoặc bù đắp.
Rủi ro giải phóng mặt bằng. Thường được giao cho Nhà nước, vì nhà đầu tư không có công cụ để thu hồi đất.
Rủi ro tỷ giá. Với dự án vay ngoại tệ, có thể có cơ chế hỗ trợ chuyển đổi ngoại tệ trong một số trường hợp theo luật; chi tiết tra văn bản hiện hành.
Thời hạn hợp đồng và mức phí được tính từ đâu
Thời hạn hợp đồng không phải con số chọn cho đẹp. Với nhóm thu phí, nó được tính từ phương án tài chính: tổng vốn đầu tư, chi phí vận hành, bảo trì, lãi vay, lợi nhuận hợp lý của nhà đầu tư, so với doanh thu dự báo theo từng năm. Thời hạn là khoảng thời gian cần để dòng tiền thu về đủ trả các khoản đó. Luật PPP đặt thời hạn tối đa cho hợp đồng, còn thời hạn cụ thể được xác định khi phê duyệt dự án và chốt lại khi đàm phán.
Vì thời hạn, mức phí và dự báo nhu cầu gắn chặt với nhau, thay đổi một yếu tố sẽ kéo theo yếu tố khác. Nếu mức phí bị giữ thấp hơn phương án, thời hạn thu phải kéo dài hoặc Nhà nước phải bù; nếu lưu lượng thực tế cao hơn dự báo nhiều, có cơ chế để rút ngắn thời hạn hoặc chia sẻ phần doanh thu tăng.
Với BTL, BLT, logic tương tự nhưng thay doanh thu từ người dùng bằng khoản thanh toán định kỳ của Nhà nước. Khi đọc tin về một hợp đồng, nếu thấy thời hạn rất dài hoặc mức phí rất cao so với công trình tương tự, câu hỏi nên đặt là phương án tài chính đang giả định nhu cầu, chi phí và lãi suất thế nào.
Ví dụ giả định: một nhà máy xử lý nước thải nên chọn loại nào
Ví dụ giả định: một đô thị ở Thanh Hoá cần một nhà máy xử lý nước thải sinh hoạt. Nếu chọn BOT, nhà đầu tư sẽ thu tiền qua giá dịch vụ thoát nước, xử lý nước thải mà hộ dân và doanh nghiệp trả. Vấn đề là giá dịch vụ này ở nhiều đô thị còn thấp và việc tăng giá chịu áp lực xã hội, nên dòng tiền khó đủ để nhà đầu tư vay ngân hàng.
Nếu chọn BLT, nhà đầu tư xây và vận hành nhà máy, Nhà nước trả tiền theo khối nước thải được xử lý đạt chuẩn, còn tiền người dân trả vẫn nộp như cũ và được dùng một phần để chi cho hợp đồng. Rủi ro doanh thu chuyển sang Nhà nước, ngân hàng dễ cho vay hơn, nhưng ngân sách phải cam kết trả trong nhiều năm.
Nếu chọn đầu tư công rồi O&M, Nhà nước bỏ vốn xây, sau đó thuê doanh nghiệp vận hành theo chất lượng. Cách này cần vốn ngân sách lớn lúc đầu nhưng chi phí vốn thấp hơn. Không có đáp án đúng cho mọi nơi: lựa chọn phụ thuộc vào ngân sách hiện có, mức phí người dân chấp nhận được và năng lực giám sát hợp đồng của địa phương.
Câu hỏi thường gặp
BOT và BTO khác nhau ở điểm nào quan trọng nhất?
Ở thời điểm chuyển giao quyền sở hữu. Với BOT, nhà đầu tư giữ quyền khai thác công trình trong thời hạn rồi mới chuyển giao. Với BTO, công trình được chuyển giao cho Nhà nước ngay khi xây xong, nhà đầu tư chỉ được quyền kinh doanh trong thời hạn. Cả hai đều thu tiền từ người dùng.
Vì sao hợp đồng BT không có trong danh sách?
Luật PPP 2020 không quy định loại hợp đồng BT, tức xây xong chuyển giao rồi được thanh toán bằng quỹ đất hoặc tiền. Chủ đề BT có bài riêng trên Hạ Tầng, giải thích vì sao loại hợp đồng này từng bị dừng và các thay đổi pháp luật sau đó.
Hợp đồng hỗn hợp là gì?
Là hợp đồng kết hợp các loại trên trong cùng một dự án, ví dụ một phần dự án thu phí từ người dùng theo kiểu BOT, một phần Nhà nước thanh toán theo kiểu BTL. Cách này giúp thiết kế cơ chế tài chính phù hợp khi một công trình có cả phần thu được tiền và phần khó thu.
Nhà đầu tư BTL có lỗ được không?
Có. Dù Nhà nước trả tiền, khoản thanh toán gắn với chất lượng dịch vụ. Nếu nhà đầu tư xây vượt chi phí, vận hành kém, dịch vụ không đạt chuẩn và bị trừ tiền, hoặc thanh toán của Nhà nước bị chậm, nhà đầu tư vẫn có thể chịu thiệt hại.
O&M có phải là dự án xây dựng không?
Không nhất thiết. O&M là hợp đồng vận hành và bảo dưỡng một công trình đã có, có thể kèm một phần cải tạo. Nhà đầu tư được trả tiền từ người dùng hoặc theo thoả thuận để vận hành tốt hơn, hết thời hạn trả lại công trình cho Nhà nước.
Làm sao biết một dự án đang dùng loại hợp đồng nào?
Loại hợp đồng được ghi trong quyết định chủ trương đầu tư, quyết định phê duyệt dự án và thông báo kết quả lựa chọn nhà đầu tư. Bạn có thể tra trên cổng thông tin của cơ quan có thẩm quyền và trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia.
