Cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu là quy định của Luật PPP 2020 cho phép Nhà nước và nhà đầu tư cùng chia phần chênh lệch khi doanh thu thực tế của dự án cao hơn hoặc thấp hơn một ngưỡng nhất định so với doanh thu trong phương án tài chính của hợp đồng. Khi doanh thu vượt ngưỡng trên, nhà đầu tư chia một phần cho Nhà nước; khi doanh thu hụt dưới ngưỡng dưới vì những nguyên nhân thuộc về Nhà nước, Nhà nước chia sẻ một phần thiệt hại, với điều kiện rất chặt.
Cơ chế này giải quyết rủi ro lớn nhất của dự án thu phí: dự báo nhu cầu sai. Bài giải thích vì sao cần nó, điều kiện áp dụng theo nguyên lý, và cách đọc tin "Nhà nước bù doanh thu" cho đúng. Các tỷ lệ, ngưỡng cụ thể nằm trong luật và văn bản hướng dẫn, bạn tra bản hiện hành khi cần.
Vì sao rủi ro doanh thu cần được chia
Một dự án BOT đường bộ được tính toán dựa trên dự báo lưu lượng xe trong vài chục năm. Dự báo này phụ thuộc vào tăng trưởng kinh tế, quy hoạch các tuyến đường khác, chính sách phí, thói quen đi lại, những thứ không ai biết chắc. Khi lưu lượng thực tế thấp hơn nhiều, doanh nghiệp dự án không đủ tiền trả nợ; khi cao hơn nhiều, nhà đầu tư có lợi nhuận vượt xa mức hợp lý trong khi người dùng vẫn trả phí như cũ.
Nếu toàn bộ rủi ro doanh thu đổ lên nhà đầu tư, ngân hàng sẽ ngại cho vay, nhất là với dự án có những yếu tố nằm ngoài tầm kiểm soát của nhà đầu tư như Nhà nước mở thêm tuyến đường song song hay thay đổi chính sách phí. Ngược lại, nếu Nhà nước bảo đảm doanh thu tối thiểu vô điều kiện, ngân sách sẽ gánh một nghĩa vụ không giới hạn, và nhà đầu tư mất động lực làm tốt.
Cơ chế chia sẻ là điểm cân bằng: chia phần vượt khi gặp may, chia phần hụt khi gặp rủi ro do Nhà nước gây ra, còn biến động bình thường trong một khoảng nhất định thì nhà đầu tư tự chịu.
Nguyên lý: ngưỡng trên, ngưỡng dưới và vùng tự chịu
Hình dung doanh thu trong phương án tài chính là một đường chuẩn theo từng năm. Luật đặt một ngưỡng trên, cao hơn đường chuẩn một tỷ lệ, và một ngưỡng dưới, thấp hơn đường chuẩn một tỷ lệ. Giữa hai ngưỡng là vùng nhà đầu tư tự chịu: doanh thu cao hơn hay thấp hơn chuẩn một chút đều là chuyện kinh doanh bình thường.
Khi doanh thu thực tế vượt ngưỡng trên, phần vượt được chia giữa nhà đầu tư và Nhà nước theo tỷ lệ luật quy định, phần của Nhà nước được nộp vào ngân sách. Trước khi chia, hai bên thường phải xem xét các biện pháp điều chỉnh trong hợp đồng như giảm mức phí, rút ngắn thời hạn thu phí.
Khi doanh thu thực tế thấp hơn ngưỡng dưới, Nhà nước chỉ chia sẻ một phần phần hụt và chỉ khi thoả mãn các điều kiện luật đặt ra. Trước đó, hai bên phải áp dụng các biện pháp điều chỉnh khác như điều chỉnh mức giá, phí, thời hạn hợp đồng. Chia sẻ phần giảm là biện pháp cuối, không phải tấm lưới an toàn tự động.
Điều kiện để Nhà nước chia sẻ phần giảm doanh thu
Đúng loại hợp đồng. Theo Luật PPP 2020, cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu áp dụng cho dự án theo các loại hợp đồng thu phí từ người dùng như BOT, BTO, BOO; không áp dụng cho BTL, BLT vì ở đó Nhà nước đã là bên thanh toán.
Đúng nguyên nhân. Doanh thu giảm phải do thay đổi quy hoạch, chính sách, pháp luật làm ảnh hưởng tới dự án, tức những yếu tố thuộc về Nhà nước. Doanh thu thấp vì nhà đầu tư dự báo quá lạc quan hay vì kinh tế chung đi xuống không thuộc diện này.
Đã thử các cách khác. Các biện pháp như điều chỉnh mức phí, kéo dài thời hạn trong giới hạn được phép phải được xem xét trước nhưng vẫn không bảo đảm phương án tài chính.
Có trong hồ sơ từ đầu. Cơ chế chia sẻ phải được xác định từ khi quyết định chủ trương đầu tư, ghi trong hợp đồng; không thể "thêm vào" khi dự án đã gặp khó mà không qua thủ tục điều chỉnh.
Nguồn tiền xác định. Phần chia sẻ được chi từ nguồn dự phòng ngân sách theo pháp luật về ngân sách, với cấp ngân sách tương ứng cơ quan ký hợp đồng.
Những tình huống thường gặp và cách xử lý theo nguyên lý
Bảng dưới minh hoạ cách áp nguyên lý vào các tình huống. Mỗi hợp đồng có điều khoản riêng, và các lần sửa đổi luật có thể điều chỉnh điều kiện; đây không phải tư vấn cho một dự án cụ thể.
| Tình huống | Doanh thu so với phương án | Nguyên nhân | Hướng xử lý theo nguyên lý |
|---|---|---|---|
| Lưu lượng xe thấp vì kinh tế vùng chậm lại | Thấp hơn ngưỡng dưới | Rủi ro thị trường | Nhà đầu tư tự chịu, có thể đàm phán điều chỉnh khác |
| Nhà nước mở tuyến song song không có trong quy hoạch ban đầu | Thấp hơn ngưỡng dưới | Thay đổi quy hoạch | Xem xét chia sẻ phần giảm sau khi đã điều chỉnh khác |
| Mức phí bị giữ thấp hơn lộ trình hợp đồng theo quyết định của cơ quan nhà nước | Thấp hơn phương án | Thay đổi chính sách | Điều chỉnh theo điều khoản hợp đồng, có thể bù đắp |
| Khu công nghiệp lớn mọc lên, xe tải tăng vọt | Cao hơn ngưỡng trên | Thuận lợi ngoài dự kiến | Chia phần vượt cho Nhà nước, xem xét giảm phí hoặc rút thời hạn |
| Doanh thu dao động gần phương án | Trong vùng tự chịu | Biến động bình thường | Không chia |
Điều quan trọng với người đọc tin: "Nhà nước chia sẻ doanh thu" không đồng nghĩa với "Nhà nước bù lỗ cho nhà đầu tư". Nó chỉ xảy ra trong những trường hợp hẹp, có điều kiện, và chỉ bù một phần.
Ví dụ giả định với con số tròn
Ví dụ giả định: một dự án BOT có doanh thu năm thứ năm theo phương án tài chính là 100 đơn vị. Giả sử hợp đồng xác định vùng tự chịu từ 80 tới 120 đơn vị để minh hoạ, còn tỷ lệ thật do luật quy định. Năm đó doanh thu thực tế chỉ đạt 60 đơn vị vì tỉnh đưa vào khai thác một tuyến đường mới chạy song song, không có trong quy hoạch tại thời điểm ký hợp đồng.
Hai bên trước hết xem xét các điều chỉnh trong hợp đồng, chẳng hạn kéo dài thời hạn thu phí trong giới hạn cho phép. Nếu sau đó phương án tài chính vẫn không bảo đảm, phần hụt dưới ngưỡng dưới, tức khoảng cách từ 60 lên 80 đơn vị, là phần có thể được xem xét chia sẻ, và Nhà nước chỉ gánh một phần của khoảng đó theo tỷ lệ luật định. Phần hụt từ 80 lên 100 nằm trong vùng tự chịu, nhà đầu tư không được bù.
Ngược lại, nếu năm khác doanh thu đạt 140 đơn vị vì một khu công nghiệp lớn đi vào hoạt động, phần vượt trên ngưỡng 120 sẽ được chia, phần của Nhà nước nộp ngân sách. Các con số ở đây chỉ để thấy cấu trúc của cơ chế, không phản ánh tỷ lệ của bất kỳ hợp đồng nào.
Nhìn từ phía người dùng và ngân sách
Với người dùng, cơ chế chia sẻ có ý nghĩa gián tiếp. Phần doanh thu vượt được chia cho Nhà nước, hoặc dẫn tới giảm phí, rút thời hạn thu, nghĩa là người đi đường không phải trả mãi cho một dự án đã thu hồi vốn sớm hơn dự kiến. Đây là một trong những điểm từng gây bức xúc ở các dự án ký theo khung cũ, khi lưu lượng thực tế cao mà thời gian thu phí không đổi.
Với ngân sách, phần chia sẻ khi doanh thu giảm là một nghĩa vụ tiềm tàng: không phát sinh nếu mọi việc theo kế hoạch, nhưng có thể phát sinh khi Nhà nước thay đổi quy hoạch, chính sách. Điều này tạo ra một kỷ luật ngầm: trước khi mở một tuyến đường song song hay thay đổi chính sách phí, cơ quan nhà nước phải tính tới tác động lên các hợp đồng PPP đang có.
Với nhà đầu tư, cơ chế không thay đổi bản chất kinh doanh: họ vẫn phải dự báo kỹ, vẫn chịu rủi ro thị trường trong vùng tự chịu và cả khi doanh thu giảm vì lý do không thuộc Nhà nước. Nó chỉ giảm bớt nỗi lo về những quyết định nằm ngoài tầm tay, đủ để ngân hàng yên tâm hơn khi cho vay.
Đọc tin về chia sẻ doanh thu, bù đắp dự án PPP
Khi đọc tin về việc Nhà nước chia sẻ, hỗ trợ hay bù đắp cho một dự án PPP, những điểm sau giúp hiểu đúng bản chất:
- Xem dự án thuộc loại hợp đồng nào; chia sẻ phần giảm doanh thu chỉ áp cho nhóm thu phí từ người dùng.
- Xác định nguyên nhân doanh thu giảm được nêu là gì: thay đổi quy hoạch, chính sách, hay rủi ro thị trường.
- Phân biệt chia sẻ doanh thu với các khoản khác như vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng, bồi thường do chấm dứt hợp đồng trước hạn, hay điều chỉnh mức phí.
- Tìm xem cơ chế chia sẻ đã có trong quyết định chủ trương và hợp đồng hay chưa.
- Để ý cấp ngân sách chi trả và nguồn chi: dự phòng ngân sách trung ương hay địa phương.
- Với các dự án ký trước khi Luật PPP 2020 có hiệu lực, cơ chế xử lý có thể khác, theo quy định chuyển tiếp và các nghị quyết riêng.
Trong nhiều trường hợp, tin về "giải cứu" dự án BOT gặp khó thực chất là xử lý các dự án ký theo khung pháp lý cũ, không phải áp cơ chế chia sẻ của Luật PPP 2020. Đọc kỹ căn cứ pháp lý được nêu để phân biệt.
Câu hỏi thường gặp
Nhà nước có bảo đảm doanh thu tối thiểu cho dự án BOT không?
Không theo nghĩa bảo đảm vô điều kiện. Luật PPP 2020 chỉ cho phép Nhà nước chia sẻ một phần phần doanh thu giảm dưới ngưỡng, khi nguyên nhân là thay đổi quy hoạch, chính sách, pháp luật và sau khi đã áp dụng các biện pháp điều chỉnh khác. Rủi ro thị trường thông thường vẫn thuộc nhà đầu tư.
Phần doanh thu vượt chia cho Nhà nước được dùng làm gì?
Phần doanh thu vượt ngưỡng mà nhà đầu tư chia cho Nhà nước được nộp vào ngân sách theo quy định. Trước khi chia, hai bên cũng có thể xem xét giảm mức phí hoặc rút ngắn thời hạn thu phí để người dùng được hưởng lợi trực tiếp.
Hợp đồng BTL có cơ chế chia sẻ doanh thu không?
Không theo cách của nhóm thu phí. Với BTL, BLT, Nhà nước đã là bên thanh toán theo chất lượng dịch vụ, nên rủi ro doanh thu từ người dùng không nằm ở nhà đầu tư. Thay vào đó, hợp đồng quy định cơ chế thanh toán, trừ tiền khi dịch vụ không đạt chuẩn.
Ngưỡng chia sẻ doanh thu là bao nhiêu phần trăm?
Ngưỡng trên, ngưỡng dưới và tỷ lệ chia được quy định trong Luật PPP 2020 và có thể được điều chỉnh qua các lần sửa đổi. Bạn nên tra văn bản hiện hành và đọc điều khoản trong hợp đồng của dự án cụ thể, vì cơ chế phải được ghi rõ ngay từ khi phê duyệt.
Dự án BOT ký trước năm 2021 có được áp dụng cơ chế chia sẻ không?
Các dự án ký theo khung pháp lý trước Luật PPP 2020 được xử lý theo quy định chuyển tiếp và các văn bản riêng. Việc tháo gỡ khó khăn cho những dự án này thường được thực hiện qua nghị quyết, quyết định riêng, không tự động áp cơ chế của luật mới.
Vì sao ngân hàng quan tâm cơ chế chia sẻ doanh thu?
Vì khoản vay của dự án PPP được trả bằng doanh thu dự án. Cơ chế chia sẻ phần giảm, dù có điều kiện, làm giảm một phần rủi ro ngân hàng phải gánh khi Nhà nước thay đổi quy hoạch, chính sách. Thiếu cơ chế này, nhiều dự án khó thu xếp được vốn vay.
