PPP, viết tắt của Public Private Partnership, là đầu tư theo phương thức đối tác công tư: Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân hợp tác có thời hạn thông qua việc ký kết và thực hiện một hợp đồng dự án, trong đó nhà đầu tư bỏ vốn, xây dựng và thường vận hành công trình hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công, rồi thu hồi vốn bằng tiền người dùng trả hoặc tiền Nhà nước thanh toán. Khung pháp lý chính là Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020, gọi tắt là Luật PPP, cùng các lần sửa đổi và văn bản hướng dẫn.
PPP không phải là tư nhân hoá: công trình vẫn phục vụ công cộng, Nhà nước vẫn giữ quyền quản lý, đặt tiêu chuẩn và thường nhận lại công trình khi hết thời hạn. Bài giải thích vì sao Nhà nước dùng PPP, ai tham gia, dự án PPP đi qua những bước nào và những điểm còn gây tranh luận.
PPP khác đầu tư công và khác dự án tư nhân ở đâu
Trong đầu tư công, Nhà nước bỏ toàn bộ vốn, thuê nhà thầu xây theo hợp đồng thi công, xây xong thì Nhà nước nhận về và tự vận hành hoặc thuê vận hành. Nhà thầu chỉ chịu trách nhiệm về chất lượng thi công trong thời gian bảo hành, không quan tâm công trình sau đó có hiệu quả hay không.
Trong dự án tư nhân thuần tuý, doanh nghiệp tự quyết làm gì, bán cho ai, giá bao nhiêu, chỉ cần tuân thủ pháp luật. Công trình là tài sản của doanh nghiệp, không có nghĩa vụ chuyển giao.
PPP nằm ở giữa. Nhà nước xác định nhu cầu, tiêu chuẩn dịch vụ, có khi góp một phần vốn; nhà đầu tư bỏ phần lớn vốn, chịu trách nhiệm thiết kế, xây và vận hành trong một thời hạn dài, được thu tiền để hoàn vốn và có lợi nhuận. Điểm cốt lõi là gộp xây dựng và vận hành vào một hợp đồng: người xây cũng là người phải vận hành nhiều năm, nên có động lực xây cho bền, vận hành cho tốt. Rủi ro được chia theo hợp đồng, bên nào quản lý rủi ro tốt hơn thì chịu rủi ro đó.
Vì sao Nhà nước dùng PPP
Thiếu vốn ngân sách. Nhu cầu hạ tầng lớn hơn nhiều so với khả năng ngân sách và giới hạn nợ công. PPP giúp huy động vốn của doanh nghiệp và ngân hàng cho những dự án có khả năng thu hồi vốn.
Kéo năng lực quản lý của tư nhân. Doanh nghiệp vận hành chuyên nghiệp có thể làm dịch vụ tốt hơn, chi phí thấp hơn trong một số lĩnh vực như xử lý nước thải, vận hành cảng, nhà máy điện.
Chuyển một phần rủi ro. Rủi ro vượt chi phí xây dựng, chậm tiến độ, vận hành kém được chuyển sang nhà đầu tư; nếu họ làm không tốt, họ chịu thiệt.
Trả theo kết quả. Với các loại hợp đồng mà Nhà nước thanh toán, tiền được trả theo chất lượng dịch vụ đạt được, không phải theo khối lượng xây.
Giãn áp lực chi ngay. Thay vì bỏ một khoản lớn ngay lúc đầu, Nhà nước hoặc người dùng trả dần theo thời gian sử dụng.
Lĩnh vực được đầu tư theo PPP
Luật PPP 2020 khi ban hành giới hạn PPP ở một số lĩnh vực hạ tầng, để tập trung vào nơi phù hợp nhất. Các nhóm lĩnh vực gồm:
- Giao thông vận tải: đường bộ, đường sắt, cảng, sân bay, đường thuỷ nội địa.
- Lưới điện, nhà máy điện, trừ những trường hợp Nhà nước giữ độc quyền theo luật chuyên ngành.
- Thuỷ lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải.
- Y tế; giáo dục và đào tạo.
- Hạ tầng công nghệ thông tin.
Danh mục lĩnh vực và quy mô tối thiểu của dự án PPP đã được điều chỉnh trong các lần sửa đổi sau đó, theo hướng mở thêm một số lĩnh vực và linh hoạt hơn về quy mô. Khi xem xét một dự án cụ thể, bạn tra văn bản hiện hành, vì đây là phần thay đổi khá nhanh.
Quy mô tối thiểu tồn tại vì dự án PPP tốn chi phí chuẩn bị, đàm phán và giám sát đáng kể; dự án quá nhỏ thì chi phí giao dịch ăn hết lợi ích.
Ai tham gia một dự án PPP
Một dự án PPP có nhiều bên, mỗi bên một vai. Hiểu vai của từng bên giúp đọc đúng tin "ký hợp đồng", "khởi công", "thu xếp vốn".
| Bên | Vai trò | Ghi chú |
|---|---|---|
| Cơ quan có thẩm quyền | Bộ, ủy ban nhân dân tỉnh hoặc cơ quan được giao; ký hợp đồng với nhà đầu tư | Đại diện Nhà nước, giám sát thực hiện hợp đồng |
| Nhà đầu tư | Doanh nghiệp hoặc liên danh trúng lựa chọn, bỏ vốn chủ sở hữu | Thường phải góp một tỷ lệ vốn tối thiểu theo luật |
| Doanh nghiệp dự án | Công ty do nhà đầu tư lập riêng để thực hiện dự án | Tách rủi ro dự án khỏi các hoạt động khác |
| Bên cho vay | Ngân hàng, tổ chức tín dụng cho doanh nghiệp dự án vay | Cần dòng tiền dự án đủ để trả nợ |
| Nhà thầu thi công, vận hành | Được doanh nghiệp dự án thuê | Có thể là công ty cùng nhóm với nhà đầu tư |
| Người sử dụng | Trả phí hoặc giá dịch vụ | Với hợp đồng thu phí từ người dùng |
Với ngân hàng, dự án PPP được đánh giá chủ yếu qua dòng tiền tương lai, không qua tài sản thế chấp của nhà đầu tư. Vì vậy những chi tiết như lưu lượng xe dự báo, cơ chế điều chỉnh phí, cam kết của Nhà nước có trọng lượng rất lớn trong việc dự án có vay được tiền hay không.
Các bước chính của một dự án PPP
Trình tự dưới đây theo nguyên lý của Luật PPP 2020; một số bước có thể rút gọn hoặc bổ sung theo quy định sửa đổi và theo quy mô dự án.
- Đề xuất dự án: cơ quan nhà nước tự đề xuất, hoặc nhà đầu tư đề xuất theo quy định.
- Lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, thẩm định, rồi cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư.
- Lập báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định, phê duyệt dự án, trong đó có phương án tài chính và loại hợp đồng.
- Lựa chọn nhà đầu tư, nguyên tắc chung là đấu thầu rộng rãi; chỉ định nhà đầu tư chỉ trong trường hợp luật cho phép.
- Đàm phán, ký hợp đồng dự án PPP; nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp dự án.
- Thu xếp tài chính: doanh nghiệp dự án ký hợp đồng vay vốn trong thời hạn quy định.
- Xây dựng, nghiệm thu; vận hành, kinh doanh hoặc cung cấp dịch vụ theo hợp đồng.
- Hết thời hạn, chuyển giao công trình cho Nhà nước, trừ loại hợp đồng không có chuyển giao.
Bước thu xếp tài chính là nơi nhiều dự án PPP bị mắc. Có hợp đồng ký với Nhà nước nhưng ngân hàng không đồng ý cho vay vì thấy rủi ro doanh thu lớn, dự án sẽ đứng yên dù đã có lễ ký kết.
Phần vốn nhà nước trong dự án PPP
Nhiều dự án hạ tầng có ích cho xã hội nhưng tiền thu từ người dùng không đủ để nhà đầu tư hoàn vốn trong một thời gian chấp nhận được. Để dự án khả thi, Nhà nước có thể góp một phần vốn, dùng để hỗ trợ xây dựng công trình, chi trả bồi thường, giải phóng mặt bằng, xây hạ tầng tạm. Phần vốn này được quản lý theo pháp luật về đầu tư công, nên phải nằm trong kế hoạch vốn.
Luật PPP đặt trần cho tỷ lệ vốn nhà nước so với tổng mức đầu tư để giữ đúng tinh thần huy động vốn tư nhân; mức trần và các trường hợp được vượt đã được điều chỉnh qua các lần sửa đổi luật. Tách phần giải phóng mặt bằng sang vốn nhà nước là cách làm phổ biến, vì nhà đầu tư tư nhân thường không muốn và cũng không có công cụ để gánh rủi ro thu hồi đất.
Ví dụ minh hoạ theo thông tin công bố năm 2020: trong giai đoạn đầu của tuyến cao tốc Bắc – Nam phía Đông, một số dự án thành phần ban đầu dự kiến làm theo hình thức đối tác công tư đã được Quốc hội cho chuyển sang đầu tư công vì khó thu hút nhà đầu tư và thu xếp vốn vay. Trường hợp này cho thấy không phải dự án hạ tầng nào cũng hấp dẫn với tư nhân, kể cả khi có phần vốn nhà nước hỗ trợ.
Những điểm còn tranh luận về PPP
Vốn tư nhân thường đắt hơn vốn ngân sách, vì nhà đầu tư cần lợi nhuận và lãi vay thương mại cao hơn lãi vay của Nhà nước. Vì vậy PPP chỉ đáng làm khi phần hiệu quả do tư nhân mang lại, như xây nhanh hơn, vận hành rẻ hơn, chất lượng tốt hơn, bù được phần chi phí vốn cao hơn. Khái niệm "giá trị đồng tiền" dùng để so sánh điều này, và nên có trong báo cáo khả thi.
Người dùng trả phí là một điểm nhạy cảm. Những năm trước, một số trạm thu phí của dự án BOT cải tạo đường hiện hữu đã gây phản ứng vì người dân không có đường khác để đi, theo thông tin công bố trên báo chí. Khung pháp lý sau đó được điều chỉnh theo hướng chặt hơn về vị trí trạm, minh bạch thông tin và quyền lựa chọn của người dùng.
Cuối cùng là rủi ro dài hạn cho ngân sách. Những cam kết như chia sẻ phần hụt doanh thu, thanh toán theo hợp đồng thuê dịch vụ là nghĩa vụ tài chính trong tương lai của Nhà nước, cần được tính đủ. Theo dõi một dự án PPP vì vậy không dừng ở ngày khánh thành, mà phải xem suốt thời gian hợp đồng.
Câu hỏi thường gặp
PPP có phải là tư nhân hoá hạ tầng không?
Không. Trong PPP, công trình vẫn phục vụ công cộng, Nhà nước đặt tiêu chuẩn dịch vụ, giám sát và thường nhận lại công trình khi hết thời hạn hợp đồng. Nhà đầu tư chỉ có quyền khai thác trong thời hạn và theo điều kiện của hợp đồng, không được tuỳ ý thay đổi dịch vụ.
Dự án PPP có dùng vốn nhà nước không?
Có thể. Nhà nước có thể góp một phần vốn để hỗ trợ xây dựng, bồi thường giải phóng mặt bằng hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo một số loại hợp đồng. Tỷ lệ vốn nhà nước có trần theo Luật PPP và các lần sửa đổi, phần vốn này quản lý theo pháp luật về đầu tư công.
Nhà đầu tư PPP được chọn thế nào?
Nguyên tắc chung là đấu thầu rộng rãi, có thể có sơ tuyển và mời quan tâm để biết thị trường. Chỉ định nhà đầu tư chỉ áp dụng trong các trường hợp luật cho phép. Kết quả lựa chọn nhà đầu tư được công bố trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia.
Doanh nghiệp dự án PPP là gì?
Là doanh nghiệp do nhà đầu tư thành lập riêng để ký và thực hiện hợp đồng dự án PPP, vay vốn và quản lý dự án. Cách làm này tách tài sản, nghĩa vụ của dự án khỏi các hoạt động khác của nhà đầu tư, giúp ngân hàng đánh giá dự án dựa trên dòng tiền của chính nó.
Vì sao có dự án PPP phải chuyển sang đầu tư công?
Thường vì không thu hút được nhà đầu tư hoặc nhà đầu tư không thu xếp được vốn vay, do doanh thu dự báo thấp hoặc rủi ro lớn. Khi đó, để công trình vẫn được làm, cơ quan có thẩm quyền có thể quyết định chuyển sang dùng vốn đầu tư công theo đúng trình tự.
Người dân có quyền gì trong dự án PPP thu phí?
Người dân có quyền được biết thông tin về dự án như mức phí, thời gian thu, chất lượng dịch vụ cam kết, có quyền phản ánh khi dịch vụ không đạt tiêu chuẩn và góp ý trong các khâu lấy ý kiến của dự án. Thông tin cơ bản về dự án PPP phải được công khai theo quy định.
