ODA, viết tắt của Official Development Assistance, là vốn hỗ trợ phát triển chính thức mà chính phủ nước ngoài, tổ chức tài chính quốc tế cung cấp cho Việt Nam, dưới dạng viện trợ không hoàn lại hoặc khoản vay có mức ưu đãi cao: lãi suất thấp, thời gian trả nợ dài, có thời gian ân hạn. Bên cạnh ODA còn có vay ưu đãi nước ngoài, với mức ưu đãi thấp hơn ODA nhưng vẫn tốt hơn vay thương mại. Phần lớn vốn ODA cho hạ tầng ở Việt Nam hiện nay là vốn vay, không phải cho không.
Vốn ODA đã góp phần làm nên nhiều công trình hạ tầng lớn, nhưng nó là nợ công phải trả, đi kèm các điều kiện của nhà tài trợ và quy trình riêng. Bài giải thích cách vốn này đi từ hiệp định tới công trường, các điều kiện thường gặp, và vì sao dự án ODA nổi tiếng là hay chậm.
ODA, vay ưu đãi và mức độ ưu đãi
Không phải khoản vay nào từ nước ngoài cũng là ODA. Điều phân biệt nằm ở thành tố ưu đãi: một chỉ số đo mức "rẻ" của khoản vay so với vay thương mại, tính từ lãi suất, thời gian ân hạn, thời hạn trả nợ. Khoản vay đạt ngưỡng thành tố ưu đãi theo quy định mới được gọi là vay ODA; khoản thấp hơn nhưng vẫn ưu đãi hơn thương mại là vay ưu đãi nước ngoài.
Khi Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình, các nhà tài trợ dần giảm mức ưu đãi: lãi suất cao hơn trước, thời hạn ngắn hơn, nguồn viện trợ không hoàn lại thu hẹp. Điều này làm thay đổi bài toán: vay ODA vẫn rẻ hơn vay thương mại, nhưng không còn rẻ tới mức bỏ qua được các chi phí ẩn như phí cam kết, chi phí tuân thủ quy trình, rủi ro tỷ giá.
Về quản lý, vốn ODA và vay ưu đãi được dùng cho dự án đầu tư công thì là một nguồn vốn đầu tư công, phải nằm trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm, đồng thời chịu sự điều chỉnh của Luật Quản lý nợ công 2017 và các văn bản về quản lý vốn ODA. Một dự án ODA vì vậy đi qua hai bộ quy định: của Việt Nam và của nhà tài trợ.
Ai cung cấp ODA và vay ưu đãi
Ngân hàng phát triển đa phương. Các tổ chức như Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu Á, Ngân hàng Đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á cho vay theo chính sách chung của tổ chức, có bộ hướng dẫn riêng về đấu thầu, môi trường, tái định cư.
Cơ quan hợp tác phát triển song phương. Cơ quan của chính phủ các nước như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đức, Pháp cung cấp khoản vay hoặc viện trợ cho từng dự án theo thoả thuận giữa hai chính phủ.
Quỹ và tổ chức chuyên đề. Một số quỹ quốc tế tài trợ cho lĩnh vực cụ thể như khí hậu, nước sạch, năng lượng sạch, thường kèm điều kiện về kết quả đo được.
Tín dụng ưu đãi gắn với nước cho vay. Một số khoản vay ưu đãi gắn với việc mua hàng hoá, dịch vụ hoặc thuê nhà thầu của nước cho vay, gọi là vốn vay có ràng buộc.
Tổ chức phi chính phủ nước ngoài. Chủ yếu viện trợ quy mô nhỏ cho hạ tầng nông thôn, nước sạch, trường học, không thuộc ODA nhưng thường được nhắc chung trong tin tức.
Từ ý tưởng tới công trường: một dự án ODA đi qua những bước nào
Trình tự dưới đây mô tả theo nguyên lý; chi tiết phụ thuộc nhà tài trợ và quy định hiện hành của Việt Nam.
- Cơ quan chủ quản đề xuất dự án sử dụng vốn ODA hoặc vay ưu đãi, gắn với danh mục ưu tiên và khả năng trả nợ.
- Nhà tài trợ xem xét, khảo sát, thường có đoàn thẩm định riêng về kỹ thuật, kinh tế, môi trường, tái định cư.
- Cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam quyết định chủ trương đầu tư và phê duyệt dự án theo Luật Đầu tư công 2024.
- Đàm phán và ký điều ước quốc tế, hiệp định vay giữa đại diện Chính phủ và nhà tài trợ.
- Chủ dự án tổ chức đấu thầu theo hướng dẫn của nhà tài trợ hoặc theo quy định đã thống nhất, nhà tài trợ có quyền không phản đối hoặc phản đối kết quả.
- Giải ngân theo tiến độ: nhà tài trợ thanh toán trực tiếp cho nhà thầu hoặc hoàn trả cho phía Việt Nam sau khi kiểm tra hồ sơ.
- Kết thúc dự án, đóng hiệp định; Chính phủ hoặc bên vay lại trả nợ theo lịch nhiều năm.
Phần vốn đối ứng, tức phần tiền trong nước dùng cho giải phóng mặt bằng, thuế, chi phí quản lý mà nhà tài trợ không cấp, phải được bố trí song song. Thiếu vốn đối ứng là một trong những nguyên nhân phổ biến khiến dự án ODA chậm, dù vốn vay đã sẵn sàng.
Những điều kiện thường đi kèm vốn ODA
Bảng gom các điều kiện phổ biến; mỗi nhà tài trợ và mỗi hiệp định có quy định riêng.
| Điều kiện | Nội dung | Ảnh hưởng tới dự án |
|---|---|---|
| Đấu thầu theo hướng dẫn nhà tài trợ | Quy trình, tiêu chí, mẫu hồ sơ có thể khác quy định trong nước | Kéo dài thời gian, cần đội ngũ quen quy trình quốc tế |
| Vốn vay có ràng buộc | Nhà thầu chính hoặc một tỷ lệ hàng hoá phải từ nước cho vay | Hạn chế cạnh tranh, có thể làm giá cao hơn |
| Chính sách an toàn môi trường, xã hội | Tiêu chuẩn về đánh giá môi trường, tái định cư, tham vấn có thể cao hơn trong nước | Tăng chi phí, thời gian chuẩn bị, nhưng bảo vệ người bị ảnh hưởng tốt hơn |
| Vốn đối ứng | Phía Việt Nam bỏ một phần cho các hạng mục nhà tài trợ không tài trợ | Phải có trong kế hoạch vốn trong nước |
| Phí và điều kiện tài chính | Phí cam kết trên phần vốn chưa giải ngân, phí quản lý | Dự án chậm thì tốn thêm phí |
| Báo cáo, kiểm toán | Báo cáo định kỳ, kiểm toán độc lập theo yêu cầu nhà tài trợ | Tăng khối lượng công việc quản lý |
Nhiều điều kiện, như chính sách tái định cư của nhà tài trợ, lại có lợi cho người dân bị ảnh hưởng, vì thường yêu cầu khôi phục sinh kế, tham vấn kỹ hơn. Nhìn điều kiện ODA không chỉ là gánh nặng thủ tục.
ODA là nợ, phải trả và có rủi ro tỷ giá
Vay ODA là vay nợ nhân danh Nhà nước, tính vào nợ công. Khoản vay có thể do ngân sách trung ương trả trực tiếp, hoặc được cho vay lại tới địa phương, doanh nghiệp nhà nước, khi đó bên vay lại phải trả nợ. Với địa phương vay lại, số nợ này nằm trong giới hạn vay của tỉnh theo pháp luật về ngân sách và nợ công.
Khoản vay thường bằng ngoại tệ, trong khi nguồn thu để trả nợ bằng đồng Việt Nam. Khi tỷ giá thay đổi, số tiền tính bằng đồng Việt Nam phải trả có thể tăng đáng kể so với lúc ký. Rủi ro này nằm ở phía Việt Nam. Vì vậy so sánh lãi suất danh nghĩa của khoản vay ODA với lãi suất vay trong nước mà không tính tỷ giá là so sánh chưa đủ.
Ngoài ra, khoản vay đã cam kết nhưng chậm giải ngân vẫn có thể phát sinh phí cam kết, và khi dự án kéo dài, hiệp định có thể phải gia hạn hoặc điều chỉnh. Những chi phí này ít được nhắc trong tin tức nhưng là một phần thật của giá vốn ODA.
Vì sao dự án ODA hay chậm
Lý do lớn nhất là hai bộ quy trình chồng lên nhau. Một thay đổi thiết kế, một lần điều chỉnh tổng mức đầu tư phải được phê duyệt theo quy định trong nước, đồng thời phải được nhà tài trợ chấp thuận. Nếu hai bên có cách hiểu khác nhau, hồ sơ có thể đi lại nhiều vòng.
Lý do thứ hai là giải phóng mặt bằng và vốn đối ứng, phần mà phía Việt Nam chịu trách nhiệm. Lý do thứ ba là đấu thầu theo hướng dẫn quốc tế với những gói thầu lớn, kỹ thuật phức tạp, thường có khiếu nại, tranh chấp với nhà thầu. Cuối cùng, dự án kéo dài nhiều năm thì giá vật liệu, tỷ giá thay đổi, dẫn tới điều chỉnh tổng mức đầu tư, lại phải qua hai bộ phê duyệt.
Ví dụ minh hoạ theo thông tin công bố: tuyến đường sắt đô thị số 1 ở TP.HCM, dùng vốn vay ODA của Nhật Bản, đã trải qua thời gian thực hiện kéo dài nhiều năm và điều chỉnh tổng mức đầu tư trước khi đưa vào khai thác thương mại cuối năm 2024. Trường hợp này thường được nhắc khi bàn về những khó khăn của dự án ODA lớn, gồm cả phần thủ tục điều chỉnh và phần thanh toán cho nhà thầu.
Đọc tin về vốn ODA cho đúng
Những điểm sau giúp bạn đọc tin về một dự án ODA không bị nhầm:
- Phân biệt viện trợ không hoàn lại với vay: phần lớn ODA hiện nay là vay phải trả.
- Để ý đơn vị tiền tệ của khoản vay và thời điểm quy đổi khi tin nêu con số bằng đồng Việt Nam.
- Xem dự án do ngân sách trung ương trả nợ hay được cho vay lại tới địa phương, doanh nghiệp.
- Kiểm tra vốn đối ứng trong nước đã được bố trí chưa, vì đây hay là nút thắt.
- Phân biệt "ký hiệp định" với "khởi công": giữa hai mốc có thể còn cả quá trình đấu thầu dài.
- Khi tin nói dự án được "gia hạn hiệp định", hiểu là thời gian giải ngân được kéo dài, thường kèm điều chỉnh khác.
ODA không phải tiền miễn phí, cũng không phải gánh nặng tự thân. Nó là một nguồn vốn có giá, có điều kiện, phù hợp với một số loại dự án hơn những loại khác.
Câu hỏi thường gặp
ODA có phải là tiền cho không?
Chỉ một phần nhỏ là viện trợ không hoàn lại. Phần lớn ODA cho hạ tầng ở Việt Nam hiện nay là vốn vay với lãi suất thấp và thời hạn dài, phải trả cả gốc lẫn lãi theo lịch trong hiệp định. Khoản vay này được tính vào nợ công.
Vốn đối ứng trong dự án ODA là gì?
Là phần vốn trong nước mà phía Việt Nam phải bố trí cho các hạng mục nhà tài trợ không tài trợ, thường gồm giải phóng mặt bằng, thuế, chi phí quản lý dự án, một phần chi phí tư vấn. Vốn đối ứng phải nằm trong kế hoạch đầu tư công của cơ quan chủ quản.
Vì sao dự án ODA phải đấu thầu theo quy định của nhà tài trợ?
Vì hiệp định vay thường quy định việc mua sắm, lựa chọn nhà thầu phải theo hướng dẫn của nhà tài trợ hoặc theo quy trình được hai bên thống nhất, để bảo đảm cạnh tranh và minh bạch. Nhà tài trợ có quyền xem xét và không phản đối kết quả trước khi ký hợp đồng.
Vốn vay có ràng buộc là gì?
Là khoản vay kèm điều kiện phải dùng nhà thầu chính hoặc một tỷ lệ hàng hoá, dịch vụ từ nước cho vay. Điều kiện này giúp nước cho vay hỗ trợ doanh nghiệp của mình, nhưng có thể hạn chế cạnh tranh và ảnh hưởng tới giá trúng thầu.
Địa phương có tự vay ODA được không?
Địa phương không tự ký hiệp định với nhà tài trợ, nhưng có thể được Chính phủ cho vay lại một phần vốn ODA để thực hiện dự án của địa phương. Khi đó tỉnh phải trả nợ và khoản vay nằm trong giới hạn vay của tỉnh theo quy định về ngân sách và nợ công.
Dự án ODA có tiêu chuẩn tái định cư khác dự án trong nước không?
Có thể. Nhiều nhà tài trợ có chính sách an toàn về tái định cư, yêu cầu tham vấn, khôi phục sinh kế và giám sát độc lập. Khi có khác biệt với quy định trong nước, hiệp định và khung chính sách tái định cư của dự án sẽ quy định cách áp dụng.
